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　　现代行政强制制度是现代政府职能的扩大和依法行政理念相结合的产物。资本主义之前的西方社会，政府被界定为“守夜人”，其职能通常限于国防、外交、治安、税收等领域，政府一般管理中的强制权极其有限。随着资本主义经济的发展，社会关系日益复杂，新的社会矛盾和社会问题的产生，政府不得不增设机构和人员对社会生活加以干预，其职能也扩大至管理社会经济秩序、管理城市规划和乡镇建设、保护环境与资源、分配社会福利、直接组织大型工程建设等诸多领域。在履行政府职能过程中，对不履行法定义务的公民或者组织，通过强制手段迫使其履行法定义务，以达到社会管理的目标，从而使行政强制成为行使行政权力的重要方式。二十世纪，许多国家通过立法的形式规定行政强制制度。例如，奥地利1925年制定了《行政强制执行法通则》，德国1953年制定了《联邦行政执行法》，美国1946年《联邦行政程序法》第551节从程序角度规定了行政强制执行，包括行政机关对行政管理相对人的监督和调查、对违法行为的指控和制裁以及对裁决强制执行的全部程序。

　　1．依法强制的原则。依法强制原则是依法行政原则的自然延伸。与一般的行政管理权不同，行政强制权不能来自一般授权，必须来自法律、法规的特殊授权，严禁行政强制主体自己给自己创设行政强制手段。它包括两个主要的具体原则：一是法律优位，其含义是下位法不得与上位法相抵触，一切行政强制行为都要与法律规范相一致；二是法律保留，其含义是有些强制事项必须由法律作出规定，例如我国《立法法》第八条明确了只能制定法律的事项，第九条明确规定“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”此外，依法强制还要求设定权法定、主体法定、强制手段法定、程序法定、对象法定。

　　4．救济原则。行政强制是行政机关单方对行政管理相对人的财产权利和人身权利的直接限制或者处分，它有可能产生违法行为，如超越权限、对不符合强制条件的行政管理相对人实施强制、程序违法等。行政强制制度中的法律救济是平衡行政权与公民权利的重要方式。各国的救济制度设计不同，一般包括行政救济和司法救济。在程序上，无论行政途径或者司法途径都可以包括执行中的救济和执行完毕的救济。强制执行中的救济，有的国家规定了禁止令和人身保护令制度，前者适用于对财产的强制行为，后者适用于对人身的强制行为。如果行政管理相对人认为强制本身或者强制程序违法，可以在行政强制行为实施过程中依法向有权机关提出保护。强制执行后的救济包括要求行政赔偿或者通过诉讼获得赔偿。

　　1989年颁布的行政诉讼法第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织提出的“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”诉讼。1999年通过的行政复议法第六条规定公民、法人或者其他组织“对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服的”，或者“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。上述规定把行政强制行为纳入行政复议与行政诉讼的范围之内，为行政管理相对人提供了法律救济途径。1994年通过的国家赔偿法规定，“违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”，“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，受害人有权取得赔偿。至此，我国的行政强制制度基本形成。

　　法律规定的行政强制包括七大类：一是对人身自由的限制,有9部法律，包括由法、人民警察法、集会法等，有5部行政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条例等，限制人身自由的方式有盘问、留置、约束、强制带离现场等。二是对场所、设施或者财物查封，有13部法律，包括税收征管法、道路交通安全法、食品卫生法等，有31部行政法规，包括海关稽查条例、税收征收管理法实施细则等。三是对财务的扣押，有12部法律，包括管理法、海关法、产品质量法等，有35部行政法规，包括公安机关督察条例、道路交通安全法实施条例等。四是对存款的冻结，有2部法律即海关法和税收征管法，有5部行政法规，包括国家安全法实施细则、进出口关税条例等。五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经营场所，有39部法律，包括国家安全法、消防法、食品卫生法等，有32部行政法规，包括海关行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。六是遇有自然灾害、传染病爆发等严重危害公共安全的紧急情况下采取紧急措施，有12部法律和12部行政法规。七是金融监管和技术性监控措施，有7部法律包括证券法、银行业监督管理法、进出口商品检验法等，有5部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有20部法律，包括集会法、海关法等，有23部行政法规，包括防汛条例、企业法人登记管理条例等。依照法律、行政法规的规定，被授权的行政机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛指挥机构等。此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉讼法的规定采取相应的强制措施；金融监督和监察机关对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以申请司法机关予以冻结。

　　行政强制机关自己实施的强制执行，数量占行政执行的主要部分。迄今为止，我国有20部法律赋予行政机关自己实施强制执行的权力，有23部行政法规赋予行政机关有强制执行的权力。执行的方式一般分为直接强制和间接强制。直接强制是在无法采取间接强制或者采取了间接强制仍不能达到执行目的时，行政强制执行机关直接对行政管理相对人的人身或者财产采取强制手段，以达到与行政管理相对人履行义务相同的状态。间接强制是作出决定的行政机关为促使行政管理相对人履行义务或者达到与履行义务相同的状态所采取的手段。间接强制又分为两种：一是代执行，指由行政机关或者第三人代替行政管理相对人履行义务，代执行的费用由义务人承担，如拆除非法设置、张贴的广告等。二是执行罚，指对拒不履行义务的行政管理相对人反复地课以金钱给付义务，如加收一定比例的滞纳金、加处罚款等。执行罚的比例随着不履行义务的时间增加而增加，所以有的国家称之为“怠金”。执行罚和罚款的区别在于，执行罚是行政强制的手段，罚款是行政处罚。在我国，涉及金钱给付义务的强制一般都规定了执行罚。

　　行政强制执行模式可以分为三类，一类是行政机关执行模式。第二类是司法执行模式。第三类是混合执行模式，行政机关和法院都有对行政决定的强制执行权。我国的体制属于第三类。行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。”这句话有两层意思，一是条件，即“对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的”，二是“行政机关可以申请人民法院强制执行。”可以不是必须，它只是一个选择。由人民法院受理的这类案件称为非诉行政执行。自从行政诉讼法确定非诉行政执行制度以来，非诉行政执行制度在实践中不断改善，案件的数量一直在增长。根据最高法院的统计，近几年每年的收案数都在30万件以上，是行政诉讼案件的好几倍。

　　关于行政强制执行的属性，我国学术界有三种不同的观点：第一种观点，认为行政强制执行权属于行政权，理由是执行权的性质取决于作出决定的国家机关的性质，既然行政强制的依据是具体行政行为，行政强制权就应该属于行政权。第二种观点，认为行政强制执行属于司法权，理由是法院的行政强制执行是法院根据行政机关的申请所进行的执法行为，是法院在行政机关不能自己执行行政决定的情况下，依据明确的条件和程序实施的强制，已经转化为司法权。第三种观点，认为行政强制执行应视个案的不同，可以有行政权和司法权双重属性，理由是行政机关依法自行强制的是行政权；申请法院强制执行的，就转化成了司法强制，从行政权转变为司法权。持第一种观点的学者曾经建议改变我国现行的执行体制，在行政机关成立统一的执行机构，不仅负责执行行政决定，也负责执行司法判决。2005年下发的中央司法体制改革领导小组《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》维持了我国现行的执行体制。

　　根据九届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会从1999年3月开始行政强制法的起草工作，在大量调查研究和征求意见的基础上，于2002年形成了行政强制法（征求意见稿）。根据十届全国人大常委会立法规划，法制工作委员会继续进行调研和征求意见，对征求意见稿进行修改，形成了中华人民共和国行政强制法（草案）。在（草案）形成过程中，我们梳理了目前实践中行政强制制度存在的两个方面的问题：一方面是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益；另一方面是“软”，就是行政机关的强制手段不足，执法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。因此，制定行政强制法，既要治“乱”、治“滥”，也要治“软”。根据“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的立法宗旨，在具体制度设计上，拟从以下几个方面入手：

　　设定权“乱”是行政强制“乱”的源头。行政强制涉及对公民的人身或者财产权利的限制，按照法治原则和依法行政的要求，行政机关限制公民的人身或者财产权利，需要有法律依据。由于没有统一的行政强制法，立法法也没有对行政强制的设定权作出明确地划分，行政强制的设定权不明确，不仅法律设定行政强制，法规、规章都在设定行政强制，甚至规章以下的规范性文件也在设定行政强制。例如，有学者统计，截止1999年的8460件部门规章中，设定行政强制的有145件。有的市500多件政府规章中，设定行政强制的有26件，有上位法依据的15件，其他11件是自行创制的。有些地方规章以下的规范性文件设定行政强制的情形也不同程度地存在。行政强制设定权的“乱”，直接导致了行政机关在实施管理过程中“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益，也不符合依法行政的要求。因此，制定行政强制法的一个重要任务就是明确行政强制的设定权，解决行政强制设定权“乱”的问题。

　　现行立法中行政强制措施的具体方式多种多样，名称千差万别。据1999年调查统计，当时的法律、法规、规章中规定的行政强制措施有260多种，其中仅法律、行政法规规定由公安机关实施的行政强制措施就多达几十种。据2005年对北京、重庆、湖南、陕西、广西和深圳六个地方的现行地方性法规的统计，设定对财产的行政强制方式就有：查封、扣押、封存、暂扣、收缴、强行拆除、强制拆迁、强行销毁、强制销毁、强制销号等30种。在法律、法规规定的行政强制方式中，有的实质内容相同，表述不一样，如强制销毁和强行销毁，与强制清除，扣押、暂扣和封存，加处罚款和加收罚款等；有的同一概念，性质不一样，如取缔，在有的法规中是行政强制措施，在有的法规中是行政强制执行，在有的法规中又是一种行政处罚。这些问题的存在，给行政执法带来一定的困扰。行政强制法应该对现行法律、法规中的行政强制方式进行梳理，将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两大类，把几种常用的行政强制方式规定下来，统一行政强制的方式，并以此作为规范行政强制程序的基础。

　　现行法律、法规对行政强制程序没有统一的规定。通常的做法是，由实施强制的机关自行规定程序，不一致，不统一。申请法院强制执行的，法院进行实质审查还是形式审查，是由行政庭受理还是由执行庭直接执行，实践中各地方的做法也不统一。由于缺少统一的程序规定，执行中随意性大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。比如，查封、扣押的财物不制作清单，不给收据，随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的损失，如有的执法部门在暂扣车辆时，暂扣了几个月甚至一年多也不处理，风吹日晒，最后把车交还给车主，车也快报废了。由于没有时限的规定，无从追究执法部门的责任。制定行政强制法，一个主要内容就是要规范行政强制的程序。借鉴国外的立法经验，结合我国的实际情况，行政强制法应当对行政强制措施和行政强制执行的程序分别作出规定，并对实践中常用的几种强制措施如查封、扣押和冻结、划拨存款等作出具体规定，以保障行政强制权的公正行使，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

　　司法执行难，行政决定执行也难。这个“难”字集中反映了我国法治的发展水平。在很多法制比较完善的国家，执行生效的法院判决、生效的行政决定是当事人的刚性义务，执行是通例，不执行是特例。在当事人不履行法定义务的情况下，社会有严厉的机制迫使其履行。当事人即使对法定判决或者行政决定不服，也必须通过法律程序提出，或者先履行法定义务再寻求法律救济。对我国行政决定的执行率无法作出精确的统计，但是“执行难”的问题确实存在。有的行政机关提出，申请人民法院执行，执行率不高；法院审查过多，程序不规范；执行的期限过长，影响行政效率；申请法院执行，行政机关要向法院交执行费，等等。制定行政强制法，需要解决现行的申请人民法院执行制度中存在的问题，完善申请人民法院强制执行制度，提高申请人民法院执行的效率，解决行政决定执行难的问题。

　　行使行政执行权的机关应为公权力机关，或者是由公权力明确授权的机关。而现状是，各地方、各部门自己成立名目繁多的执行机构和人员，如执法大队、城市监察大队、稽查大队等，机构和人员成分复杂，有些执法人员甚至是临时工，权力层层转包，直接面对民众的执法主体没有法律强制权，却可以任意实施行政强制，随便运用公共权力助长了低素质执法队伍滥用权力的倾向。政府职能部门几乎都设立了自己的执法队伍，去执行与自己部门相关的法律、法规、规章，如有的地方的农业局有渔业执法队、林业执法队、野生动物保护执法队等。民间形象的说法是“七顶大盖帽管着一顶破草帽”。这种状况也助长了执法机构“打架”，有好处的事争着做，承担责任的事互相推。职权重叠交叉问题严重，如土地部门和城建部门对非法建筑的监督、食品卫生部门和质量监督部门对食品卫生的监督等，多头管理，漏洞多多。有些地方已经形成了一种惯性思维，哪方面的法执行不力，就加强相应部门的执法队伍。结果是执法队伍越来越多越大，与民众的冲突也越来越多。针对这些情况，行政强制法需要对行使行政强制权的执法主体作出规定。

　　保障有效的行政管理是行政强制法的重要原则。多年来，立法机关的一些法律，赋予行政机关管理国家和社会事务、经济和文化事业必要的法律手段，从我国行政强制的法律发展可以看出这一点。但是，行政强制是一把双刃剑。近20多年是我国经济社会快速发展的阶段，政府主导型的改革客观上强化了政府的行政强制职能，行政强制在很多方面提高了政府的行政效率。以行政强制最突出的“强制拆迁”为例。它既包括对违法建筑的拆迁，也包括因城市规划需要对合法建筑的拆迁。对违法建筑的拆迁，典型的例子是深圳今年“五一”之前的“拆违风暴”，几天内违法建筑上百栋，维护了社会秩序。对合法建筑的拆迁也是近年来各级政府的一项重要任务。北京市1991年-1998年因城市规划拆迁22万户，面积达1100万平方米。尽管大部分拆迁得到被拆迁人的同意，但这仍是行政强制最极端的领域。从这个角度看，我国的政府是世界上最有效率的政府。

　　同时我们也必须看到，社会主义初级阶段的基本国情决定了通过立法统筹协调各方面权利和利益、妥善处理各种社会矛盾的难度，也决定了行政机关推进经济持续快速发展和社会平稳进步的过程中充满挑战。用比较的眼光看，我国的行政机关权力较大，行政强制较多，但行政主体仍感到手段不够，执法不力。行政机关处在国家管理的第一线，承担着管理国家和社会事务、经济和文化事业的繁重责任。在经济转轨时期，社会关系变化很快，违法行为的方式不断翻新，政府有效管理的压力会持续存在。另一方面，随着经济发展和社会进步，公民的民主、权利意识也在提高，对依法行政和责任政府的要求也越来越高。这样的背景为行政强制法的制定提出了更高的要求。在社会利益格局加快调整，利益关系日趋复杂的情况下，城市房屋拆迁和农村土地征收已经成为构建和谐社会中的突出问题，有的地方政府不考虑群众利益，不尊重法律程序，在拆迁和征地过程中动辄动用行政强制手段，甚至动用暴力，造成政府和相关民众的直接冲突，使经济利益问题转变为政治性问题，直接影响社会稳定。

　　社会主义制度下政府和人民的根本利益的一致性不排除特定情况下二者的冲突。权力和权利都具有扩张的本能，行政强制法赋予行政机关强制权，作为其履行社会管理职责的最后手段，同时约束这一权力的行使。一个理想的和谐的社会是最少需要强制权的社会。我们离这样的目标还很遥远，但是行政强制法的制定必须考虑构建和谐社会目标下政府行使职能和管理社会的方式。很多地方的实践和探索为我们提供了有益的经验。例如，上海世博会动迁工程，涉及8000多户居民的拆迁。上海市成立了专门机构，发动当事人广泛参与规则的制定，监督规则的实施，政府的公正与诚信获得了居民的线%以上，这个曾经被称为“天下第一难”的工程成了“和谐工程”、“民心工程”。